全國人大常委會組成人員分組審議行政訴訟法修正案草案 行政案件是否適用調(diào)解爭論大
2014-10-13
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| 近日在京舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議,再次審議了行政訴訟法修正案草案。新草案適當(dāng)擴(kuò)大了行政訴訟案件調(diào)解范圍。規(guī)定:人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解。但是,行政賠償、行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件除外。 審議中,一些常委委員和列席人員對人民法院審理行政案件是否適用調(diào)解有較大爭論。 調(diào)解更有利于化解行政爭議 列席會議的全國人大代表賈春梅說,草案擴(kuò)大了行政案件可調(diào)解的范圍。調(diào)解比裁判更有利于化解行政爭議。 “草案上述規(guī)定比現(xiàn)行法律更全面、準(zhǔn)確和充實(shí)。”歐陽淞委員說,為了更好地保障當(dāng)事人權(quán)益,使調(diào)解更規(guī)范,建議在草案中增加規(guī)定:調(diào)解應(yīng)遵循當(dāng)事人自愿原則,具體的調(diào)解范圍和調(diào)解程序等由最高人民法院作出規(guī)定。 對自由裁量權(quán)不應(yīng)適用調(diào)解 原一審草案對行政案件調(diào)解問題規(guī)定:人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。但是,行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣狻?/span> 王明雯委員建議刪除草案二審稿增加的“以及行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)”。她的理由是:行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中享有自由裁量權(quán)的情況是非常普遍的。很多法律和行政法規(guī)都賦予行政機(jī)關(guān)大量的自由裁量權(quán)。如果把這一點(diǎn)增加為調(diào)解的范圍,一是面非常廣,二是會使行政爭議的解決處于一種經(jīng)常性的討價(jià)還價(jià)狀態(tài),必然會影響政府的威信,不利于社會治理。 “原則上我個(gè)人是不贊同在行政訴訟法中規(guī)定調(diào)解的,如果要調(diào)解,需要嚴(yán)格限定范圍,而且要進(jìn)行規(guī)范。”王明雯說。 建議再深入研究可調(diào)解內(nèi)容 沈春耀委員說,草案關(guān)于人民法院審理行政案件不適用調(diào)解的規(guī)定,是現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的。不實(shí)行調(diào)解的道理是成立的。行政機(jī)關(guān)要依法履行職責(zé),該怎么做就怎么做,是不可以談判、妥協(xié)的。但實(shí)際工作中發(fā)生了很大變化,人民法院審理的案件各種各樣,行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的情況也有很大不同,這中間大量的糾紛不僅僅是涉及行政機(jī)關(guān)和公民、法人之間的糾紛,背后還有很多公民與法人相互之間的民事糾紛,行政機(jī)關(guān)依法行政職權(quán)介入其中并成為“主角”。所以,行政案件的情況錯(cuò)綜復(fù)雜,實(shí)際工作中審理案件時(shí)會大量使用調(diào)解手段�，F(xiàn)行法律明確規(guī)定不適用調(diào)解,怎么辦?就拐了一個(gè)彎,進(jìn)行所謂“案外和解”或者“案外調(diào)解”,規(guī)避了法律規(guī)定。 “這說明現(xiàn)實(shí)生活和工作中有調(diào)解的需要。”沈春耀委員說,這次修改行政訴訟法完善了這方面的規(guī)定,但是有個(gè)問題需要研究,就是擴(kuò)大自由裁量權(quán)這部分。一說自由裁量權(quán),人們經(jīng)常想到行政機(jī)關(guān)可以罰1萬到10萬,到底罰多少,這是可以談判、通融的事情。擴(kuò)大適用調(diào)解范圍的案件主要不是自由裁量權(quán)這種情況,而是民事爭議部分。比如兩個(gè)民事主體在活動中發(fā)生矛盾糾紛,按照法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使職權(quán),比如許可、登記、征收和征用。再比如知識產(chǎn)權(quán)案件,專利、商標(biāo)、著作權(quán)方面的爭議,有很多爭議是當(dāng)事人之間的爭議,但是專利、工商、版權(quán)部門要授予權(quán)利、確認(rèn)權(quán)利。這種情況下,行政機(jī)關(guān)是以一種“居中”的身份解決爭議。作為行政案件基礎(chǔ)爭議的民事爭議部分,有很大的調(diào)解空間。有些案件當(dāng)事人之間的問題解決了,打行政官司就沒有意義了。所以,如果行政訴訟涉及民事基礎(chǔ)爭議,就必須考慮原來當(dāng)事人之間基礎(chǔ)爭議的調(diào)解問題。建議對調(diào)解制度的完善,應(yīng)根據(jù)行政訴訟的類型,比如針對草案規(guī)定的“當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的,人民法院可以一并審理”,再進(jìn)行深入研究。 有代表建議刪除不適用調(diào)解 列席會議的全國人大代表呂忠梅建議刪除行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定。 呂忠梅說,過去行政訴訟法的不適用調(diào)解原則體現(xiàn)的是行政權(quán)力的“傲慢”,不可以調(diào)解是因?yàn)樗粚儆谂c公民進(jìn)行協(xié)商的內(nèi)容,要保證其優(yōu)越性或尊嚴(yán)不受侵犯,體現(xiàn)的是官本位理念。在這種理念之下的行政訴訟,導(dǎo)致爭議雙方的不平等性,也使得很多行政訴訟案件無法得到妥善處理。建議刪除“不適用調(diào)解”,直接規(guī)定適用調(diào)解的范圍和限制,通過正面表述方式對調(diào)解范圍、調(diào)解的基本原則作出規(guī)定。 列席會議的全國人大代表李建春建議,在草案中明確規(guī)定建立行政訴訟調(diào)解制度的具體思路。第一,行政訴訟調(diào)解的適用范圍包括涉及行政自由裁量權(quán)的案件；裁決民事糾紛引發(fā)的行政案件；合意的行政行為案件；不履行法定職責(zé)等。第二,行政訴訟調(diào)解的原則包括自愿原則、合法原則、有限調(diào)解原則、調(diào)審結(jié)合原則、保護(hù)公共利益和第三人利益原則等。第三,行政訴訟調(diào)解的程序及操作應(yīng)當(dāng)與行政審批一致,實(shí)行合議制。第四,確定調(diào)解結(jié)案為法定結(jié)案方式,調(diào)解書經(jīng)各方簽收即具有法律約束力。 |