十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃前不久公布。

　　“這一規(guī)劃體現(xiàn)了新一屆全國人大常委會對任期內(nèi)立法工作的總體要求,具有鮮明的計劃性、協(xié)調(diào)性和科學性,必將深刻地影響和促進未來五年我國法治建設(shè)與發(fā)展的格局,其重要性不言而喻。”近日,在中國法學會立法學研究會2013年學術(shù)年會上,立法學研究會常務副秘書長、中國人民大學法學院教授馮玉軍接受了《法制日報》記者專訪,對立法規(guī)劃的內(nèi)容、意義和后續(xù)工作進行了專家解讀。

　　為協(xié)助新一屆全國人大常委會準確把握國情民意,科學認識立法規(guī)劃項目的社會條件,妥善處理法律穩(wěn)定性和改革變動性的關(guān)系,突出立法重點,確保立法質(zhì)量,進一步推進科學立法、民主立法,在這個立法規(guī)劃出臺之前,法學界積極參與,從各自專業(yè)學科角度提出不少意見建議。

　　由中國法學會向全國人大常委會提交的“2013-2017年加強重點領(lǐng)域立法的專家建議”,提出了25件立法建議,包括修改立法法、修改預算法等很多建議被此次公布的立法規(guī)劃吸收。馮玉軍是該建議稿的主要撰寫人之一。他們的研究集中了國內(nèi)法學院校和科研院所一百多位法學專家的意見,在深入調(diào)查分析的基礎(chǔ)上,五易其稿,提出了立法規(guī)劃建議稿,供全國人大常委會參考。

　　立法規(guī)劃始于上世紀80年代

　　什么是立法規(guī)劃?馮玉軍說,立法規(guī)劃是一定的國家機關(guān),依照法定的職權(quán),在立法政策與原則的指導下,根據(jù)一定的方式、程序與技術(shù),對立法的目標、進程所進行的系統(tǒng)安排與設(shè)計。

　　馮玉軍說,立法規(guī)劃是我國一項獨具特點的立法制度,其實質(zhì)是配置立法優(yōu)先權(quán),即按照社會需求和執(zhí)政黨政策,通過對立法次序、層級和項目的理性設(shè)計實現(xiàn)立法權(quán)力、利益的優(yōu)先分配。它是立法科學化、系統(tǒng)化的重要方式,有助于建立法律供給與社會需求的良性平衡,實現(xiàn)科學、民主、有序、高效立法。

　　作為一項立法慣例,自上世紀80年代始,立法規(guī)劃在我國已存續(xù)30年,且日益規(guī)范化、制度化,對我國的立法實踐產(chǎn)生了重要影響。國務院最早于1981年制定了1982年至1986年的經(jīng)濟立法規(guī)劃；1986年國務院制定了“七五”期間的立法規(guī)劃；此后按年度制定年度立法計劃。1988年七屆全國人大常委會第二次會議印發(fā)《全國人大法律委員會關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》,1991年七屆全國人大常委會正式制定了1991年10月至1993年3月的立法規(guī)劃。此后,隨著各屆全國人大的任期,都制定了五年立法規(guī)劃和年度立法計劃。至今分別制定了八屆、九屆、十屆、十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。地方人大常委會自1988年也逐漸開始制定立法規(guī)劃。目前我國已形成極具中國特色的立法規(guī)劃制度。

　　馮玉軍以全國人大常委會的立法規(guī)劃為例說,其組織協(xié)調(diào)作用表現(xiàn)在:明確了立法任務和任期目標,使全國人大常委會在開展工作中形成合力,立法工作得以落實；明確了立法原則、重點和要求,立法的方式、方法不斷創(chuàng)新,規(guī)劃面向社會需求和人民的重大關(guān)切；明確了任務分工,形成了“組織、實踐、人員、進度四落實”制度,立法項目落實更有保障。

　　馮玉軍說,盡管我們已形成中國特色社會主義法律體系,但法律體系的形成并不等于法律體系的完備。伴隨著社會的不斷向前發(fā)展,法律創(chuàng)制工作方面的“立改廢釋”不僅不會停止,其任務反而更加繁重和艱難。應該說,中國特色社會主義法律體系和立法機制的不斷完善與發(fā)展,是“全面建成小康社會”、“全面推進依法治國”偉大實踐的內(nèi)在要求和重要組成。

　　立法規(guī)劃十分重要亮點頻現(xiàn)

　　馮玉軍介紹,立法學研究會提出的立法規(guī)劃建議,大部分都被吸收,其中像立法法的修改,人民法院和人民檢察院組織法的修改、幾個知識產(chǎn)權(quán)法的修改,預算法的修改、稅收立法等,可以說完全一致�？v觀全部68件立法規(guī)劃項目,可謂亮點頻現(xiàn)。

　　——修改立法法。立法規(guī)劃把立法法修改列為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的首項法律草案,意義非凡。立法法實施12年來,對推進立法工作、不斷提高立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。但是隨著改革開放的不斷深入,現(xiàn)行立法法已不完全適應客觀需要。諸如全國人大及其常委會與國務院橫向立法權(quán)限的劃分問題、中央與地方立法權(quán)限的縱向劃分問題。修改立法法應當按照推進科學立法、民主立法的原則,進一步劃清中央與地方、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的立法權(quán)限,給地方適度下放立法權(quán),發(fā)揮地方創(chuàng)新立法的積極性；規(guī)范有序參與立法活動的途徑、形式和程序,完善立法座談會、聽證會、論證會和公布法律法規(guī)草案征求意見等制度,建立健全公眾意見表達機制和采納公眾意見的反饋機制,使立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿；完善人大代表參與立法工作機制,充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用；完善法律案審議制度,建立健全科學民主的審議和表決機制；建立立法前的立項論證制度,不斷提高立法的科學性、合理性,進一步增強法律法規(guī)的可操作性；抑制立法中的部門利益,防止部門利益合法化等。

　　——修改行政訴訟法和行政復議法。現(xiàn)行行政訴訟法已頒布20余年,在實施中遇到許多新情況,不能適應市場經(jīng)濟和社會管理創(chuàng)新的實踐需要,主要問題是:對行政相對人權(quán)益救濟不足,受案范圍過小,賠償標準不高；缺少行政訴訟調(diào)解制度；人民法院如何進行合法性審查規(guī)定不明確,法院審判權(quán)與行政機關(guān)的自由裁量權(quán)界限不清。需總結(jié)實施經(jīng)驗,適時作出修改�，F(xiàn)行行政復議法自1999年頒行以來,各級行政復議機關(guān)年均化解行政爭議8萬余件,在維護社會穩(wěn)定、保護人民群眾合法權(quán)益、推進依法行政發(fā)揮了重要作用。修訂行政復議法的主要考慮:一是,隨著實踐的發(fā)展,現(xiàn)行復議制度在功能定位、受理范圍、組織體制、運行機制等方面暴露出一些問題,影響了制度功能的發(fā)揮。二是,在行政復議實踐中也摸索出一些行之有效的新方法、新舉措,國務院法制辦也在各地進行了改革試點,有必要總結(jié)經(jīng)驗,把成熟辦法確定下來。三是,應對社會轉(zhuǎn)型期行政爭議復雜多樣的新形勢,打造更加公正、有效、便捷、低成本的糾紛化解機制。

　　——制定增值稅法、修改稅收征收管理法。我國現(xiàn)行的18個稅種中,僅有3個稅種屬于人大立法,其余皆出于行政法規(guī)、規(guī)章。早有專家建議全國人大廢止20世紀80年代對國務院設(shè)置稅種的有關(guān)授權(quán),由全國人大常委會立法確定各類稅種(增值稅、房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅等)的設(shè)置和征收。其中重中之重,是制定增值稅法、修改稅收征管法。在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中,增值稅和營業(yè)稅是最為重要的兩個流轉(zhuǎn)稅稅種,二者分立并行。其中,增值稅的征稅范圍覆蓋了除建筑業(yè)之外的第二產(chǎn)業(yè),第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營業(yè)稅。這一始于1994年的稅制安排,為促進經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長發(fā)揮了重要作用。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,這種分行業(yè)分別適用不同稅制的做法,日漸顯現(xiàn)出其內(nèi)在的不合理性,導致了重復征稅和稅負不公,也不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。應在總結(jié)稅改試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,由全國人大常委會統(tǒng)一制定增值稅法。近年來我國的經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生了很大的變化,稅收征收管理法已不能完全適應實際需要:一是該法的義務本位色彩過強,對納稅人合法權(quán)利的保護存在缺失；二是該法的實體性強于程序性,應當適當減少實體性規(guī)定,完善征稅程序；三是按照精簡效能、優(yōu)化服務、有效監(jiān)管的原則,改革稅收征管制度,明確各稅收征管部門之間的協(xié)調(diào)機制,嚴格法律責任。

　　——修改公司法。修改公司法的主要內(nèi)容應包括:以授權(quán)資本制取代法定資本制,降低注冊資本最低限額、放寬資本募足要求；取消公司對外投資比例的限制性條款,促進以投資主體形成為標志的現(xiàn)代企業(yè)法人制度的建立；明確集團公司和控股公司在公司法中的地位,更好地保護投資者和消費者利益；修改股東代表訴訟的適用范圍；對發(fā)起設(shè)立的股份有限公司和募集設(shè)立的股份有限公司的審批方式加以區(qū)別,對國營中小企業(yè)和集體企業(yè)的改革和股份有限公司的發(fā)展采取扶持和寬容態(tài)度；稅后利潤中不強制提取公益金；增加對股份有限公司設(shè)立時無形資產(chǎn)折價入股比例的規(guī)定,或?qū)τ行钨Y產(chǎn)與無形資產(chǎn)比值作出限制性規(guī)定；增設(shè)獨立非執(zhí)行董事,完善監(jiān)督機制。

　　——修改三部外商投資法律。中外合資經(jīng)營企業(yè)法于1979年7月8日公布后施行,我國又陸續(xù)公布實施了中外合作經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法,構(gòu)成外商投資立法框架的核心。由于歷史的原因,這個框架有幾大缺陷:三個法是以利用外資的形式來規(guī)范外商投資的,基本上屬于商業(yè)組織法范疇,但即便是外商投資的形式,三個法也沒全部覆蓋,如個人投資企業(yè)、合伙企業(yè)也是由國務院其他的行政法規(guī)調(diào)整等；三個法基本上是原則性規(guī)定,需要國務院的行政法規(guī)作為補充乃至填補空白,給法律與行政法規(guī)的沖突創(chuàng)造了條件,繼續(xù)維持現(xiàn)狀,有法制不統(tǒng)一的風險；三個法并沒有覆蓋外商投資的一切領(lǐng)域,并不能夠調(diào)整外商在華投資的所有問題或大多數(shù)問題,如外商投資最核心的準入問題,我們是通過國務院頒發(fā)的外商投資產(chǎn)業(yè)目錄的方式來解決的,現(xiàn)行的三個法完全不涉及。當前,外商投資的形勢與背景已發(fā)生了很大變化,我國加入了世界貿(mào)易組織,應實施國民待遇,外資企業(yè)法中涉及公司的部分規(guī)范(如外資企業(yè)的產(chǎn)生、變更、消滅、組織形態(tài)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓及其治理等)納入公司法,便已具備內(nèi)外資企業(yè)一體調(diào)整的條件。清理“三資企業(yè)法”中的公法規(guī)范,制定境外投資者投資管理法。其要點是:通過對國際條約的納入方式,實現(xiàn)國內(nèi)化；規(guī)范境外投資者的投資原則、準入制度、行政審批、國家安全審查、準入后的管理規(guī)定、企業(yè)征收征用以及救濟途徑。

　　繼續(xù)完善全國人大立法制度

　　馮玉軍說,由于此次公布的僅是立法規(guī)劃,不涉及立法體制改革的問題。

　　“處理好社會關(guān)系的經(jīng)常變動與法律穩(wěn)定性的關(guān)系,是我國當前法制建設(shè)面對的一個突出問題。”馮玉軍說,解決這個矛盾,現(xiàn)在一般是采用對法律實行立改廢的方法。這雖不失為一種可行方式,但運作起來成本高、周期長,難以較好適應形勢的發(fā)展變化。而采用法律解釋,則是實現(xiàn)法律穩(wěn)定性和社會關(guān)系變動性之間平衡的一個重要方法。如果法律條文涉及的是具體規(guī)定,當情況發(fā)生變化時,只能通過法律的立改廢,如設(shè)定新的罪名、刑期,新的處罰措施或新的稅種、稅率等；但是如果涉及的是原則規(guī)定,新的規(guī)定與原有規(guī)定在原則上是一致的,則完全可以通過法律解釋的方式,不必非要對法律立改廢。因此,建議今后在可行的條件下,盡可能多運用法律解釋的方式,使法律更好地適應改革開放的新形勢。

　　馮玉軍認為,在現(xiàn)實立法工作中,已經(jīng)采用各種措施,如舉行聽證會、公開法律案向公眾征求意見等,擴大立法民主和公民的有序參與,收到了較好效果。今后,應繼續(xù)堅持這些有效的方式,并使之更加規(guī)范化、制度化。

   來源：法制日報

    責任編輯：陳秀軍